产业政策的种种弊端 是新问题也是老矛盾

    从1994年的《汽车工业产业政策》到2004年的《汽车产业发展政策》，20年间，两部产业政策见证了汽车业从起步到快速发展的过程，也带来了包括生产准入、合资股比、兼并重组、市场换技术、品牌管理办法、新能源技术路线在内的多种争论。从某种意义上说，目前围绕汽车业发展的种种争论，都与产业政策有着直接关系。

    应该承认，目前汽车业站上2200万辆的全球市场销量顶点的辉煌成就，以及国家支柱产业的重要地位，与产业政策密不可分。原国家发改委产业协调司司长陈斌见证了两部产业政策的出台，据他回忆，当年国家不同部门之间有几十个对汽车管理的政策，在这种情况下，产业政策的出台有效规范了政府管理，避免了各部门间出现相互交叉的政策。此外，在对外开放坚持了中方股比不低于50%的红线，也为中国汽车产业发展预留了阵地和舞台。

    不可否认的是，随着汽车产业的发展，产业政策的不足之处也逐渐显现。而在笔者看来，这种不足，实际上可以归结为两方面因素。一方面，现行产业政策已不适应汽车业发展、特别是近十年来汽车业高速发展过程中的新变化和新问题。在2004年汽车产业政策出台后，汽车业几乎一年一个新台阶，国内汽车产销量从2004年的500万辆水平跃升至2013年的2200万辆水平。在这种背景下，无论是市场环境、技术水平、以及对消费引导、相关配套设施规划等方面，2004年出台的汽车产业政策都无法胜任。尽管2009年汽车产业政策曾进行修订，但只对进口管理一章的部分条款进行了废止，而并未根据汽车业的变化进行充分调整。

    另一方面，产业政策中的一部分条款本身所带有的计划经济痕迹，与市场化的汽车业之间，始终存在一种固有矛盾，特别是随着再加入WTO后国内汽车业进一步市场化，也使得这种矛盾愈发突出，而这无疑也在制约着汽车业的发展活力。国家发改委产业协调司司长年勇将汽车业宏观管理的弊端总结为“管理环节多、层次多，重前置审批，轻事后监管”。

    汽车法制化和产业政策的顶层设计并不冲突

    随着党的十八届三中全提出了法制化会对国家全面深化改革进行了全面的部署，汽车业的法制化也逐渐浮出水面。实际上，无论是汽车业轰轰烈烈的反垄断，还是不久前围绕一汽-大众的反腐风暴，都是汽车业在推进法制化方面实实在在的动作。

    同样，法制化也给汽车产业的管理提供了一种新思路。年勇在泰达论坛上表示：“要改变过去的宏观管理模式，让管理逐渐走向法制化的轨道。我们正在研究，使法律覆盖汽车产业的生命周期全过程。法律将会以一种强制、长效的机制来规范整个汽车行业，覆盖产品生产的全过程及全生命周期。”

    在一些人看来，法制化管理与行政管理是水火不相容的矛盾，于是政府主管部门领导的上述发言，也被认为是产业政策即将取消的有力证据。然而，在笔者看来，这样的解读未免有些片面。

    首先，汽车业的产业地位决定了顶层设计和政策引导是有必要的。法制化管理与行政管理确实是一对矛盾，但产业政策并不仅仅是一种行政管理手段，它更是对汽车业发展方向的一种引导。市场化发展固然能充分发挥无形之手的力量，但汽车业作为国民经济的重要支柱、技术水平和全球竞争力的标志之一、与国家战略安全和国民生活密切相关的核心产业，显然离不开“顶层设计”。汽车产业政策，正是国家在汽车业发展过程中最重要的“顶层设计”。实际上，据中国汽车工程学会理事长付于武介绍，即使像美国、日本、德国这些汽车产业强国，政府也并不是完全没有相关的引导，只是他们并不叫产业政策。此外，在新能源汽车推广方面，各国政府都出台了相关补贴政策，这种非市场化手段的应用，也从一个侧面说明汽车业“顶层设计”的必要性。

    其次，法制化的进程需要长期过程，因此产业政策的松绑也不可能一蹴而就。即使抛开产业政策中“顶层设计”的部分，仅仅讨论其中对于汽车行业的管理条款，在相关法规没有得到完善之前贸然取消，也会对汽车业的发展起到反作用。以被业内人士广为诟病的《汽车品牌销售管理办法》（以下简称《办法》）为例，在北京亚运村汽车交易市场副总经理颜景辉看来，在目前的情况下，取消《办法》将带来市场的混乱和消费者权益的受损。

    最后，在某些方面，产业政策并非管的太多，而是还显不够。在谈到现有产业政策的问题时，多位政府官员和业内分析人士都明确提到“对自主品牌的扶持力度不够”，而解决方法并非取消产业政策，而是对现有政策进行有针对性的修订。在自主品牌乘用车市场份额已同比连降12个月的背景下，取消产业政策可能成为压垮自主品牌的最后一根稻草。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为，汽车产业政策需要进行必要修订，应加大对自主品牌、新能源和出口的鼓励。国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文则表示，改革的一个基本方式就是需要通过必要的政策引导、政策支持和政策鼓励产业的发展，因此产业政策在一段时间内还将继续存在。当然，怎样的政策能够更好地实现对自主品牌的鼓励，仍需要有关部门充分论证。

    产业政策的引导作用，与法制化的改革大方向并不矛盾。因此，汽车业法制化的号角，并不能简单看作终结产业政策的信号。相反，忽视汽车业的战略特殊性和自主品牌发展现状所描绘的市场化愿景，只能是空中楼阁。